Méér rijstroken en toch méér file: is investeren in ring­wegen rond Antwerpen en Brussel weg­gesmeten geld?

De Katy Freeway in Houston (Texas, Interstate 10) behoort samen met Highway 401 in Toronto (Canada) tot de breedste snelwegen in Noord-Amerika. Houston, een van de grootste steden in de Verenigde Staten, is berucht om zijn files. Om de filedruk vanuit de westelijke voorsteden aan te pakken, besliste het Texaanse Department of Transportation in 2008 om de snelweg te verbreden tot 26 rijstroken, voor een prijs van 2,8 miljard dollar.

Uit een analyse op basis van gegevens van de overheid besloten onderzoekers dat als gevolg daarvan de reistijden in de ochtendspits tussen 2011 en 2014 toenamen met 30 procent en tijdens de avondspits zelfs met 55 procent. Na de verbreding van de snelweg stonden er dus méér files dan voorheen. Hoe komt dat nu? Veel waarnemers wijten dit aan het fenomeen van de induced demand of “latente vraag”.

(Meer informatie over induced demand vindt u via deze link)

Latente vraag werkt als volgt: meer wegcapaciteit zal meer verkeer aantrekken. Sommige transporteconomen stellen dat dat te maken heeft met het effect op de kosten voor de weggebruiker. Als je een weg verbreedt, dan zal een verplaatsing met de auto initieel goedkoper worden omdat er minder vertragingen zijn. De tijdskosten van elke verplaatsing dalen immers. Daardoor ontstaat een aanzuigeffect: mensen vinden die lagere kosten aantrekkelijk en stappen (weer) in de auto. Soms kan dat zelfs ten koste gaan van het gebruik van het openbaar vervoer of de fiets.

Het meten van de latente vraag is geen exacte wetenschap en de mate waarin het fenomeen zich voordoet, is afhankelijk van tal van factoren, zoals de economische en demografische groei in een regio en de beschikbaarheid van alternatieven zoals fietsinfrastructuur en goed openbaar vervoer. Studies uit Noord-Amerika zeggen doorgaans wel dat je, als je de wegcapaciteit met 10 procent uitbreidt, een toename van het aantal voertuigkilometers kan verwachten van 3 tot 6 procent binnen de 3 jaar. Binnen de termijn van een decennium zit alle extra capaciteit alweer vol. 

Op een gegeven moment kunnen er zoveel nieuwe weggebruikers bij komen dat de filedruk weer even groot wordt als voor de capaciteitsuitbreiding van de weg. Vooral in dichtbevolkte gebieden kan dat probleem opduiken. Transporteconoom Stef Proost (KUL, 2018) noemt dit de “wet op de eeuwigdurende congestie”. Economist Anthony Downs heeft het over de Law of Peak Hour Traffic Congestion. Hij zegt dat het niet uitmaakt hoeveel rijstroken je bijbouwt richting de grote steden: als je ze bouwt, dan komen de auto’s bij massa’s, tot de maximale capaciteit van de weg weer bereikt is en er file ontstaat.

In extreme gevallen leidt een nieuwe weg of een wegverbreding zelfs tot méér files dan in de oude situatie (zoals het geval was in Houston). Verkeerskundigen noemen dit de zogenoemde Braess-paradox, naar de Duitse wiskundige Braess, die daar in 1968 een bewijs voor aanvoerde.

Aan de andere kant van het spectrum leidt een afname van de wegcapaciteit niet per se tot méér files. In 2003 sloopten de Zuid-Koreanen in het centrum van Seoel een snelweg waar dagelijks 160.000 voertuigen gebruik van maakten. Onverhoopt resultaat: de verkeerssituatie in het centrum verbeterde. De ingestorte Central Freeway in San Francisco als gevolg van de Loma Prieta-aardbeving in 1989 veroorzaakte evenmin problemen. Voor de aardbeving reden 100.000 per dag over de snelweg, na de aardbeving nog 45.000, over een nieuwe stadsboulevard, met kruispunten.

Het fenomeen van de latente vraag hoeft echter geen pleidooi te zijn tegen elke capaciteitsuitbreiding. Als je een weg verbreedt of een knooppunt aanpast, doe dat dan op een weldoordachte manier en na grondige studie, zeggen economen en verkeersingenieurs. Sommige beperkte capaciteits­uitbreidingen kunnen bijvoorbeeld leiden tot een meer overzichtelijk verkeersbeeld en een veilige weginrichting met minder ongevallen als resultaat. Zo dalen de ongevalskosten en dan is er een netto positief resultaat voor de maatschappij. De verbreding van snelweg 405 in Los Angeles van 4 naar 5 rijstroken leidde tot een afname van het aantal ongevallen met 15 procent, waardoor ook de reistijden op de weg meer voorspelbaar werden.

Veel beleidsmensen en sommige waarnemers maken zich niet echt druk over de latente vraag. Wat is er mis met het besteden van belastinggeld aan extra rijstroken of nieuwe snelwegen, ook als die na 10 jaar vollopen met nieuw verkeer? De economie groeit, er zijn steeds meer mensen, dus: dan heb je méér wegen nodig. Sterker nog: meer asfalt stimuleert de economie, zo zeggen voorstanders.

Zo denkt onder meer ook de Nederlandse overheid. Sinds de jaren 90 legde Rijkswaterstaat spitsstroken aan en na 2000 zijn er massaal verbredingen op de snelwegen uitgevoerd. Na enkele jaren van bouwen was het resultaat direct zichtbaar: de files namen af. Maar sinds 2015 zwellen de files op de snelwegen weer aan. Dat wordt toegeschreven aan de betere economische conjunctuur maar vooral aan het fenomeen van de latente vraag. Niet alleen de snelwegen maar ook de provinciale en lokale wegen (het equivalent van onze gewest- en gemeentewegen) hebben met meer files af te rekenen. Dat lijkt logisch. Via af- en opritten worden de snelwegen met verkeer gevoed. Als je de snelwegen verbreedt, dan neemt de druk op kleinere wegen ook toe.

In het vorige decennium verbreedde Rijkswaterstaat met succes de ringweg rond Eindhoven: een vaak bejubeld project. Na de opening van de ringweg ontstonden snel nieuwe files op de snelwegen die naar en vanuit Eindhoven leiden. Rijkswaterstaat reageerde snel met de verbreding van sommige verbindingen van 2 naar 3 rijstroken. De vertragingen naar en vanuit Eindhoven zijn klein in vergelijking met die vanuit en naar Antwerpen en Brussel. Niettemin toont het geval van Eindhoven aan dat wegbeheerders door de verbreding van een ringweg vaak een doos van Pandora opentrekken. Intussen staat in Nederland de volledige verbreding van de A2-snelweg van Eindhoven naar het zuiden op de agenda.

Brengt de latente vraag de Nederlandse overheid op andere ideeën? Nee, integendeel. Ze doet er nog een flinke schep bovenop. Tot 2030 wil ze nog eens 19 miljard euro investeren in 1.000 km extra rijstroken. Het onafhankelijke Kennisinstituut voor Mobiliteit (KIM) merkt daarbij op dat de gemiddelde weggebruiker ondanks deze investeringen 35 procent extra reistijd op de snelwegen zal ervaren. De toename van de verkeersvraag overstijgt dus de groei van het aantal rijstroken.

Waarom investeert Nederland dan toch nog in extra asfalt? Dat komt omdat de overheid er nog steeds een oorzakelijk verband legt tussen wegcapaciteit en economische groei. Wanneer pendelaars en logistieke bedrijven met hun vrachtwagens – denk maar aan de levensbelangrijke Rotterdamse haven - minder in de file staan, dan levert dat een netto economische winst op, zo wordt gezegd. Veel wetenschappers trekken zulks in twijfel: ze vinden geen empirisch bewijs voor die stelling.

De snelwegen in Vlaanderen zijn vooral gebouwd in de jaren 60, 70 en 80 van de vorige eeuw. Voor de babyboom­generatie ging in die tijd een nieuwe wereld open. Wonen op verkavelingen met goedkope bouwgronden buiten de stad, soms erg ver, en toch met de auto gaan werken in of rond de stad. De auto maakte het allemaal mogelijk. Het zorgde voor een snelle groei van onze pendelafstanden. Verkeerskundigen, ingenieurs en economen noemen dit generated demand: we reden en rijden over langere afstanden, gewoon omdat we dat kunnen. Daardoor nam natuurlijk ook het autogebruik in frequentie toe, maar dat was geen probleem omdat er op de weg voldoende ruimte was. Langs de snelwegen verschenen tal van bedrijventerreinen, goed met de auto bereikbaar dus. Dat was ook handig ter realisatie van het adagium "werk in eigen streek".

Midden jaren 80 kwam het eerste alarmsignaal: toen ontstonden rond Antwerpen en Brussel de eerste zogenoemde structurele files. Vanaf dan namen de dagelijkse files in steil tempo toe, eerst op de snelwegen en daarna ook op de gewest- en lokale wegen, vaak als alternatief voor de files op de snelwegen. Vandaag hebben we in Vlaanderen een zogenoemd self-limiting equilibrium. Het verkeerssysteem op de weg zit zodanig aan zijn plafond – niet alleen rond de grote steden maar vrijwel overal – dat de files op de hoofdwegen in de spits nauwelijks nog toenemen.

Het aantal gepresteerde voertuigkilometers stagneert in België ook al een paar jaar: rond 83 miljard kilometer op jaarbasis. Wel is er sprake van langere spitsperiodes en meer congestie in de daluren. Door de problemen op de weg kiezen Vlamingen vooral in het woon-werkverkeer steeds meer voor andere vervoermiddelen. Cijfers van de FOD Mobiliteit lieten in 2017 al zien dat de modal shift naar en in de steden voorzichtig is ingezet: mensen gebruiken vaker de trein en de fiets en in Brussel tekent de MIVB recordcijfers op. Sommige waarnemers merken met enige sarcasme op dat deze shift zich inzet ondanks en niet dankzij het overheidsbeleid.

Omdat we op een delicaat evenwicht balanceren, is de kans groot dat we door een op stapel staande uitbreiding van de ringwegen rond Brussel en Antwerpen het spook van de latente vraag snel zullen tegenkomen.

De meeste Europese landen hebben hun snelwegen gebouwd in dezelfde periode als België, soms wat vroeger, soms wat later. In die landen golden na verloop van tijd dezelfde wetten van de generated demand zodat ook daar dagelijkse files ontstonden. Onze buurlanden legden onder meer extra ringwegen of rijstroken aan om de ergste congestie te milderen. Denk maar aan de snelwegverbredingen in Duitsland, een tweede (A86) en derde (A104) ring rond Parijs of een rondweg rond Lyon (Rocade Est).

Maar niet zo in België: ons land was in de jaren 80 en 90 onder meer verwikkeld in opeenvolgende staatshervormingen en saneringen. Investeringen in wegen zaten in de onderste schuif.

Nochtans lanceerde de toenmalige Antwerpse gouverneur Paulus in 1995 het idee om de Antwerpse files op te lossen door het voltooien van de ring via een brug over de Schelde ten noorden van de stad (de "Lange Wapper"). De rest is geschiedenis. Na een lang aanslepende discussie tussen de overheid en diverse actiegroepen kwam het pas in 2017 tot een zogenoemd "Toekomstverbond" over de bouw van een tunnel onder de Schelde maar ook een Haventracé dat het doorgaande verkeer ver van de stad via het noorden moet wegleiden. Tegen 2027-2029 moeten de tunnel en de aansluiting op de huidige R1 er liggen maar het haventracé is wellicht voor later.

Sommige waarnemers, zoals de professor ruimtelijke planning Georges Allaert aan de UGent, benoemen het Oosterweelproject inmiddels als een “project van het verleden”. Onze buurlanden hebben gelijkaardige investeringen gedaan en de files zijn er even lang gebleven, zeggen ze.

Maar de trein is vertrokken: Oosterweel komt er. Op Linkeroever zijn de werkzaamheden volop aan de gang en de tunnel is aanbesteed. Hoe zit het dan met het spook van de latente vraag in Antwerpen? Loopt de Oosterweel ook direct vol met nieuw verkeer? Die kans is reëel. De ontwerpers hebben er wel ten dele een oplossing voor: na de voltooiing van de nieuwe Scheldetunnel zullen personenwagens en vrachtauto’s via een zogenoemde ‘gedifferentieerde tolheffing’ ter hoogte van de tunnels optimaal over het netwerk verdeeld worden.

Maar daarmee redden we het niet, zeggen critici. Je zal ook nog méér dan vandaag moeten inzetten op vrije tram- en busbanen om Antwerpenaren en inwoners van de rand te verleiden om voor het openbaar vervoer i.p.v. de auto te kiezen. En – vooral in de stad – gaan voor fietspaden en fietsstraten.

Transporteconomen gaan nog verder: infrastructuur en mensen ‘verleiden’ tot andere modi is een zwaktebod, het werkt gewoon niet. Met het “superslim rekeningrijden“ van de professoren Stef Proost en Bruno De Borger vermijden we dat de extra capaciteit door de Oosterweel tot nieuwe files leidt, zo zeggen ze. Fiscalist Michel Maus zei dit weekend echter dat rekeningrijden alleen maar werkt wanneer de maatschappij zich aanpast, met bijvoorbeeld een flexibel arbeidssysteem voor iedereen en langere openingsuren voor crèches, winkels, openbare diensten, etc. Hoe haalbaar is dat? Alvast niet op korte termijn want je loopt tegen tal van maatschappelijke conventies aan.

Rekeningrijden voor alle weggebruikers wordt vaak gezien als oplossing om de autodruk op onze wegen te verminderen. Londen, Stockholm en Singapore doen het al. Maar bij ons en in het buitenland zijn er flinke bezwaren tegen het systeem. Sommige Amerikaanse wetenschappers noemen het een regressief belastingsysteem. Een kilometerheffing treft vooral mensen met lagere inkomens met 9-to-5-banen. Ze geven een relatief groot deel van hun salaris af aan tol. Hogere inkomens met kennisjobs voelen de heffing minder of kunnen vaak flexibel werken en de hogere tolgelden in de spits vermijden. Of ze krijgen het geld terug van hun werkgever.

Al in de jaren 80 ontwikkelde de federale overheid het idee om het lokale en doorgaande verkeer op de Noordelijke Ring rond Brussel tussen Groot-Bijgaarden en Zaventem van elkaar te scheiden door een systeem van parallelwegen. Veel veiliger en overzichtelijker. Een eerste wapenfeit midden jaren 90 was de parallelweg tussen Groot-Bijgaarden en Zellik. Even verderop, net voorbij Zellik, wordt het autoverkeer weer samengeperst tot drie rijstroken, in afwachting van een toekomstige verbreding tot Strombeek-Bever. In de tweede helft van de jaren 90 had de Vlaamse overheid echter andere prioriteiten en zette ze in op investeringen in De Lijn. Ze stak het plan voor de Ring in de koelkast. Begin jaren 2000 kwam het splitsen van de ring weer op de tekentafel. In een eerste ontwerp met 4 rijstroken op de hoofdrijbaan en 3 op de zijrijbaan.

Maar het Brussels Gewest is een érg koele minnaar van de aanpassing van de ring. In zijn ogen betekent een aanpassing een verbreding die extra autoverkeer richting de hoofdstad zal aantrekken – daar is het spook van de latente vraag weer - en dat wil Brussel nu net níét. Al moet gezegd dat de lange files op de ring ook leiden tot veel sluipverkeer door de stad, via de brede lanen en tunnels. Vlaanderen wil de Ring dan weer aanpassen omdat het het sluipverkeer in de gemeenten in de rand wil terugdringen en ook bezorgd is over de bereikbaarheid van de luchthaven van Zaventem.

De (huidige) Vlaamse regering beseft heel goed dat een akkoord met de Brusselse overheid noodzakelijk is om het volledige project van de aanpassing van de R0 te realiseren. In mei 2019 pleitte ze voor een “Samenwerkingscomité” op politiek niveau en een “een gemeenschappelijke studie” over de verkeersproblemen in Brussel en in de rand. Intussen zoekt ‘De Werkvennootschap’, die voor de Vlaamse overheid een groot deel van de werken aan de Ring rond Brussel coördineert, nu al drie varianten voor de aanpassing: een met een volledige parallelstructuur voor doorgaand en lokaal verkeer, een lightversie daarvan, met minder op- en afritten, en een variant zonder parallelwegen maar met een stadsboulevard aan één kant van de Ring.

De politieke druk vanuit Brussel zal ongetwijfeld leiden tot een akkoord waarin de uitbreiding van de ring minder ambitieus is. In elk geval kan de Vlaamse overheid pas bouwen wanneer er een politiek akkoord is over alles – aanpassing van de Ring en investeringen in fiets en openbaar vervoer. De start van de werkzaamheden zal sowieso nog enkele jaren op zich laten wachten omdat de overheid heel wat procedures moet doorlopen.

Ondanks de beperkte uitbreiding van de Ring en de investeringen in alternatieven, kunnen ook de nieuwe rijstroken rond Brussel op termijn vol lopen. Al zal een scheiding van lokaal en doorgaand verkeer op de Ring – in welke variant dan ook – vermoedelijk wel voor meer verkeersveiligheid zorgen, met minder ongevalsfiles. Daar zullen Vlaanderen en Brussel wellicht het compromis vinden.

Voorlopig hikken we in Vlaanderen dus nog wel even aan tegen het self-limiting equilibrum. Pas in 2027-2029 rijden we over de nieuwe Oosterweel en de timing voor de aanpassing van de Ring rond Brussel is nog onduidelijk. We hebben nog wat tijd om maatregelen voor te bereiden die moeten vermijden dat de nieuwe infrastructuur tegen pakweg 2040 weer helemaal vol zit met nieuw verkeer. Maar dan moeten we nu wel beginnen.

Rekeningrijden kan één oplossing zijn, zeggen sommige wetenschappers. Niet alleen om de latente vraag aan te pakken maar ook om de klimaatdoelstellingen te halen die Europa aan België en Vlaanderen oplegt. De kans dat de kilometerheffing er snel komt, is echter gering. De startnota voor de nieuwe Vlaamse regering zwijgt er in alle talen over. Al legde één van de onderhandelende politieke partijen vorige week het idee echter alweer op tafel.

Sommige transporteconomen houden een pleidooi voor een erg snelle invoering van de kilometerheffing. Dan zouden de grote bouwprojecten rond Antwerpen en Brussel grotendeels overbodig zijn, zeggen ze. Met het uitgespaarde geld en de opbrengsten van de tol kan je het budget voor fiets en stedelijk openbaar vervoer gevoelig optrekken. De rest van het budget kan je besteden aan andere sectoren, zoals onderwijs en gezondheidszorg, of een verlaging van de lasten op arbeid. Maar dat blijft vooralsnog een academische discussie in haar zuiverste vorm.