Natuurbescherming in tijden van deregulering – Hendrik Schoukens/An Cliquet

Enkele wetenschappers opperden dat we ons huidig tijdvak beter als ‘Antropoceen’ zouden benoemen, net omwille van de onherroepelijke impact die ons menselijk handelen op de ecosystemen teweeg heeft gebracht. Grootschalige ontbossing, de industrialisering van de landbouw èn de steeds toenemende verbranding van fossiele brandstoffen lijken een zesde uitstervingsgolf (‘sixth extinction wave’) te hebben ingezet. En net nu komt de Europese Commissie met een voorstel op de proppen om de beperkte Europese natuurregels die we hebben verder af te slanken. Een moment van zinsverbijstering of een doelbewuste zet?

Voorwerp van de recente commotie zijn de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Een tweeluik aan Europese natuurwetten die zich tot doel stellen een duizendtal van de meest bedreigde Europese soorten en habitats voor een verdere achteruitgang te behoeden. De totstandkoming van het ‘Natura 2000 Netwerk’ van Europees beschermde gebieden is één van de voornaamste verwezenlijkingen ervan. Op vandaag heeft een kleine 18% van het Europese grondgebied een beschermd statuut gekregen binnen dit ecologisch netwerk, gaande van Poolse oerbossen, de Nederlandse rivierendelta tot de Zweedse toendra en de resterende Hongaarse poesta. Het gaat in totaal om 1 miljoen km² op land en 250.000 km² op zee.

In Vlaanderen gaat het om zo’n kleine 12%. Denk hierbij niet alleen aan de schaarse natuurparels die ons volgebouwde landje nog rijk is, zoals de Kalmthoutse heide, het Schelde-estuarium en het Hallerbos. Ook natuur binnen havengebieden, maar ook bloemrijke graslanden, moerassen en oude forten met vleermuizenpopulaties worden beschermd. Lidstaten en regio’s zijn verplicht binnen deze gebieden werk te maken van een instandhoudings- en herstelbeleid. Op die manier wordt de papieren bescherming omgezet in tastbare resultaten op het terrein.

Zowel qua omvang als ambities is Natura 2000 uniek in de wereld. Een ambitieus groen bastion in ons volgebouwde Europese continent.

Een aantal lidstaten, industrielobby’s en landbouworganisaties konden de groene ‘regulitis’ maar matig smaken. De Europese natuurregels ontsnapten dan ook niet aan de allesomvattende dereguleringsagenda van de Europese Commissie. Die agenda heeft een ietwat eigenaardige naam meegekregen: REFIT, een afkorting die staat voor ‘Regulatory Fitness and Performance Programme’. Het programma dateert van eind 2012 en zoekt naar gezonde en resultaatgerichte regelgeving. Met REFIT wordt bekeken of de Europese milieuregels, zoals de Natuurrichtlijnen, ‘fit for purpose’ zijn.

Ook de Natuurrichtlijnen moeten op de loopband en worden onderworpen aan een fikse conditietest.

Volgens de Europese Commissie betreft het een simpele oefening in administratieve vereenvoudiging, snoeien in overbodige regeltjes, waarbij niet zal getornd worden aan de Europese natuurdoelen. Niemand is immers gebaat bij overdreven regeldrift en een ‘obees’ natuurbeleid. Tal van natuurverenigingen in Europa vrezen echter dat de Commissie al overstag is gegaan voor de dereguleringsagenda die haar door de industrie-lobby’s wordt opgedrongen. Zullen onze bedreigde soorten het slachtoffer worden van een bijltjesronde in het Europees milieubeleid? Zover is het zeker nog niet, nu de consultatieronde op dit moment nog lopende is en er nog géén concrete voorstellen tot wijziging van de Natuurrichtlijnen voorliggen.

Nochtans lijkt véél van de kritiek waaraan de Europese Natuurrichtlijnen op heden ten prooi vallen géén hout te snijden.

Zo worden de Natuurrichtlijnen vaak weggezet als nodeloos strikt én weinig effectief. Uit de cijfers van het Europees Milieuagentschap blijkt inderdaad dat het merendeel van de Europees beschermde soorten en habitats het op dit moment niet echt goed doen. Men mag uiteraard niet uit het oog verliezen dat de teruggelopen populaties het gevolg zijn van een decennialange aanslag op de natuur, die niet zomaar op één-twee-drie kan worden rechtgezet. Het is géén toeval dat net de Natuurrichtlijnen het vaakst opduiken in de inbreukprocedures tegen lidstaten bij het Europese Hof van Justitie, wegens weinig ambitieuze natuurdoelen en slechte handhaving van de natuurregels. Maar het wordt pas echt gortig wanneer men van de slechte staat van instandhouding van de natuur gebruik maakt om de legitimiteit van milieuregels in vraag te stellen.

Overigens, er zijn ook heel wat succesverhalen. Zo werd in 2007 in het gerenommeerde vakblad Science onderzoek gepubliceerd waaruit bleek dat net die soorten die strikt beschermd worden door de Vogelrichtlijn, zoals de bosuil en de buizerd, het opmerkelijk beter doen dan de algemene soorten, zoals de veldleeuwerik en de huismus. De opmerkelijke terugkeer van de wolf naar regio’s waar de soort al eeuwen verdwenen was, zoals Duitsland en Denemarken, toont aan dat natuurregels, wanneer strikt gehandhaafd, wel degelijk tot resultaten leidt. Dat er sporen van de lynx worden teruggevonden in Voeren en opnieuw zeehonden kunnen worden gespot aan de kust, komt heus niet uit de lucht vallen.

Wat alsmaar meer bedrijfsleiders en overheden tegen de borst stuit is de belangrijke weerslag van de natuurregels op de ruimtelijke beslissingsprocessen. De natuurregels worden voorgesteld als een belangrijke rem op de economische ontwikkeling. Het primaat van de politiek dat wordt onderuitgehaald door een beschermde kamsalamander of hamster: de ultieme nachtmerrie voor menig politicus. Wanneer er dan nog eens een rechter een vergunning vernietigt omwille van een onoordeelkundige toepassing van de natuurregels, luidt het snel dat Vlaanderen definitief op slot gaat, terwijl de betonmolens in de praktijk verder blijven draaien. Er worden immers maar weinig projecten definitief naar de prullenmand verwezen omwille van natuuroverwegingen. Temeer daar de natuurtoets een uitdrukkelijke uitzonderingsclausule bevat voor projecten van ‘dwingend groot algemeen belang’.

Dat enkel ‘bad cases’ in de krant geraken, is een gekende mediawet. Nederlandse onderzoekers toonden reeds aan dat, hoewel het merendeel van de vergunningsprocedures zonder enige moeilijkheden voorbij de natuurtoets raakt, bij de meeste Nederlandse bedrijfsleiders wél het gevoel overheerste dat de natuurregels elke economische ontwikkeling onmogelijk maakten. Een rapport van het Britse milieuministerie leidde evenzeer tot een genuanceerd resultaat: als er al sprake is van procedurele knelpunten, is dit vaak het resultaat van een gebrekkige omzetting of al te flexibele toepassing van de regels.

Ook in Vlaanderen lijken de meeste strikte juridische uitspraken terug te brengen tot een onvolkomen toepassing van de Natuurrichtlijnen. Het gaat om groeipijnen die samenhangen met de moeilijke paradigmashift die de Natuurrichtlijnen vooronderstellen. Zo diende de bouw van het Deurganckdok in 2001 nog worden stilgezet omdat de natuurtoets was miskend. Ondertussen is het dok gerealiseerd, weze het nadat de nodige natuurcompensaties zijn uitgevoerd. Natuur en economie: een moeilijk maar niet onmogelijk huwelijk, al zeker niet wanneer men natuuroverwegingen vroegtijdig in het planproces meeneemt. Héél wat bedrijven én landbouwers leveren trouwens lovenswaardige natuurbeheerinspanningen op hun terreinen. Gevallen waarbij moedwillig natuurregels worden geschonden blijven echter nog al te vaak de regel, ook in Vlaanderen. Met alle gevolgen van dien voor de rechtszekerheid van de betrokken bedrijven…. en het imago van de natuurregels.

Wat het gehele REFIT-verhaal zo mogelijk nog stuitender maakt is de slechte timing ervan. Net op een moment dat voor het eerst werk wordt gemaakt van een generiek natuurherstelbeleid binnen Europa, lijkt REFIT te insinueren dat het allemaal best wat minder kan de komende jaren. Met meer geld voor betere natuur vallen jammer genoeg niet snel verkiezingen te winnen, al zeker niet in tijden van economische crisis. Dat na jaren stilstand heel wat lidstaten, vaak na moeizame onderhandelingen met de betrokken sectoren, eindelijk meer diepgaande en duurzame investeringen in het natuurbeleid overwegen, lijkt één van de belangrijkste verwezenlijking van de Natuurrichtlijnen. Het REFIT-verhaal lijkt een dubbelzinnig signaal uit te zenden naar die lidstaten die hun milieubeleid de laatste jaren hebben verstrengd om de Europese natuurdoelen te halen. Net nu de eerste resultaten op het terrein te rapen vallen, lijkt men het kind met het badwater te willen weggooien.

Dan rijst tot slot nog de vraag tot welke substantiële verbeteringen het REFIT-proces finaal zou kunnen leiden. Een loutere actualisering van de Natuurrichtlijnen, met nog meer expliciete aandacht voor de schadelijke gevolgen van klimaatverandering voor biodiversiteit en een sterke nadruk op natuurherstel, valt op zich toe te juichen. Er valt echter te vrezen voor een ‘doos van Pandora’-effect, waarbij zeker de natuurtoets zal moeten sneuvelen. Taking no for an answer blijft nu eenmaal moeilijk voor héél wat bedrijfsleiders en overheden, zelfs wanneer het gaat om projecten waarvan de duurzaamheid door haast iedereen in vraag wordt gesteld. Vandaar het idee om te komen tot een handel in biodiversiteitsrechten, die ertoe zou leiden dat de vergunningsprocedures véél soepeler zouden kunnen verlopen. Maar of privatisering van onze meest waardevolle natuurwaarden het ultieme antwoord biedt op de huidige biodiversiteitscrisis valt te betwijfelen. Het zou de indruk kunnen doen ontstaan dat schade aan de natuur afkoopbaar is. Overigens toont wetenschappelijk onderzoek aan dat héél wat ecosystemen helemaal niet te herstellen vallen. Een nettoverlies voor de natuur lijkt ook in dat geval onvermijdbaar, net hetgeen de Commissie wil voorkomen.

Als de REFIT-saga al één ding illustreert dan is het dat het Europese biodiversiteitsbeleid nu reeds ten prooi is gevallen aan een bedenkelijke vorm van rendementsdenken, die binnen een bij uitstek zachte sector als het natuurbehoud wel erg ongepast overkomt. De toon lijkt gezet: natuurregels moeten efficiënt zijn of ophoepelen.

Of het moet zijn dat we alsnog rekening houden met de harde cijfers, want die wijzen erop dat de kostprijs voor het behoud van de natuur slechts een tiental euro per inwoner per jaar bedraagt, terwijl het Natura 2000 Netwerk maar liefst 200 tot 300 miljard euro’s opbrengt op jaarbasis. Een positieve balans waar menig CEO trots zou op zijn. Het gaat daarbij niet alleen om de miljoenen toeristen die dergelijke gebieden jaarlijkse aantrekken – en de ermee gepaard gaande werkgelegenheid (miljoenen banen) – maar vooral om de zogenaamde ecosysteemdiensten die worden geproduceerd. Wetlands bufferen tegen overstromingen, bossen filteren onze vervuilde lucht, herstelde veengebieden capteren extra CO2 en helpen onze klimaatdoelen halen. Toegegeven, het oogt minder spectaculair dan een verbrede ringweg of nieuw winkelcomplex, maar is het ook minder waard? En dan hebben we het nog niet gehad over dat onbetaalbare gevoel dat we allemaal wel eens ervaren wanneer we oog in oog staan met de wondere natuur die ons nog rest.

(Hendrik Schoukens is assistent UGent. An Cliquet is Professor internationaal milieurecht)