Referenda werken vaak niet in de Europese Unie

"If you can't join them, beat them", zo juichten Deense voetbalsupporters toen ze totaal onverwacht Europees kampioen werden in 1992. Dat sloeg toen half ook op het Deense referendum over het Verdrag van Maastricht dat een echte Europese Unie oprichtte. De Denen wezen dat toen nipt af, maar stapten toch in de nieuwe EU-structuren nadat het land uitzonderingsmaatregelen bedongen had om uit de eurozone, de samenwerking voor justitie en binnenlandse zaken te blijven.

Het was niet de eerste keer dat het mis ging in Denemarken. In 1985 stapte het eiland Groenland -een autonoom gebied binnen Denemarken- uit de EU na een referendum. De rijke Scandinaven met hun uitgekiende sociale zekerheid zaten al eerder niet te wachten op de vleespotten van Europa. De Noren stemden in 1972 en 1995 twee keer tegen lidmaatschap. Ook de Zweden -wel enthousiast in de EU- wezen de euro af. 

Dat Ieren koppigaards met karakter zijn, is al lang bekend. De grondwet van de Ierse Republiek eist goedkeuring via volksraadplegingen voor elke grote stap. De toetreding tot de Europese Gemeenschap (EG) in 1972 verliep vlot, evenals de goedkeuring van de Europese eenheidsmarkt in 1986 en Maastricht, het stichtingsverdrag van de EU, in 1992. Het hervormingsverdrag van Nice met nieuwe bevoegdheden voor de EU werd in 2001 eerst afgewezen door de Ieren, maar na een aantal aanpassingen gaven ze het volgende jaar toch groen licht.

Met het begin van het nieuwe millennium wilde ook de EU een grote stap voorwaarts maken. Niet enkel de nieuwe lidstaten uit Centraal- en Oost-Europa traden toe na geslaagde referenda. In Slovenië (89%) en Slovakije (92%) lag de goedkeuring zelfs erg hoog.

Tegelijkertijd werd jarenlang onderhandeld over een grote verdieping van de EU door een ontwerp van een heuse Europese grondwet. Die werd in 2004 ondertekend, maar bij de referenda daarover ging het mis.

De Spanjaarden (76%) en Luxemburgers (56%) stemden enthousiast voor, maar de Fransen en Nederlanders wezen de Europese grondwet met respectievelijk 54% en 61% af. Daarna werden alle andere referenda over de EU-grondwet in onder meer Groot-Brittannië en Ierland geschrapt en moest het verdrag heronderhandeld worden.

In 2008 werd een afgezwakte versie daarvan goedgekeurd in het hervormingsverdrag van Lissabon. In eerste instantie gingen de Ieren in een referendum met 53% dwarsliggen, maar in een tweede referendum een jaar later stemden de Ieren met 67% toch voor na een paar aanpassingen.

"For both our countries a United Europe is inconceivable without Britain", zo zei de socialistische Britse premier Harold Wilson (foto in tekst) tijdens een bezoek aan West-Duitsland in 1969.

Toch was het zijn Conservatieve opvolger Edward Heath die het Verenigd Koninkrijk in 1973 binnenloodste in de EG zonder een referendum. Dat referendum kwam er wel in Frankrijk en 68% van de Fransen verwelkomden toen de Britten. Een verrassend hoge score toch wel.

Het is daarom nog meer verrassend dat Labourleider Wilson de verkiezingsbelofte deed om alsnog een referendum over Europees lidmaatschap te organiseren in 1975. Nadat Wilson de volgende verkiezingen had gewonnen, hield hij woord, ook al dreigde er volgens de peilingen toen al een eerste brexit. Toch kozen de Britten met 67% overtuigend voor Europa. Het land zat toen wel in een diepe economische en sociale crisis en de Britten hadden hun hoop gesteld op Europa.

Nu is de situatie anders: de Britse economie doet het beter dan die van de meeste andere Europese landen. Toch is het euroscepticisme over het Kanaal altijd erg groot geweest en dat over de partijgrenzen heen. Londen verkreeg dan ook binnen de EU een "opting out" voor de eurozone en voor veel bepalingen over binnenlandse zaken, justitie, asiel en migratie. 

Binnen de EU hebben de Britten en Denen de reputatie "moeilijke jongens en meisjes" of ronduit "slechte Europeanen" te zijn, maar toch klopt dat niet helemaal. Wel hebben zij moeite met het afstaan van hun gekoesterde soevereiniteit aan een supranationaal en "ever closer" Europa. Het gaat dus eerder om een andere visie op Europese integratie dan die die koplopers zoals Duitsland, België en Frankrijk aanhangen. Zo hebben Britten en Denen doorgaans een goede reputatie in het uitvoeren van EU-afspraken zodra die gemaakt zijn, soms beter dan wij.

En of onze noorder- en zuiderburen zulke "goede Europeanen" zijn, is nog maar de vraag en blijkt zeker niet uit referenda die die beide landen in het verleden georganiseerd hebben. 

Het meest recente voorbeeld was het -totaal overbodige- Nederlandse referendum in april over het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne. Nederland was het enige EU-land waar een dergelijk referendum werd gehouden en het resultaat was een afwijzing met 61% (foto in tekst). Dat ging niet zo zeer over het verdrag zelf, maar was vooral een oordeel over de werking van de EU-instellingen het voorbije jaar inzake Griekenland, de vluchtelingencrisis en dergelijke meer. "Europa is een puinbak", zei een Nederlandse vrouw toen. Dat is dan wel niet waar, maar de perceptie is sterk.

Net als Nederland kelderde Frankrijk in een referendum de Europese grondwet in 2004. De Fransen keurden het Verdrag van Maastricht in 1992 slechts met 51% goed. Beide landen zijn dan wel stichtende leden van de Europese integratie, maar hun bevolking staat alsmaar sceptischer tegenover de EU. Het extreemrechtse Front National pleit zelfs openlijk voor een "frexit", wat de facto het einde van de EU zou inluiden.

De tijdsgeest is duidelijk tegen de EU-integratie gekant en dat uit zich ook in peilingen en volksraadplegingen. Toch is het maar de vraag of referenda een goede manier zijn om beslissingen te nemen. Politici hebben er een hekel aan dat moeizaam onderhandelde verdragen op die manier van tafel worden geveegd.

Referenda lijken democratisch, maar geven ze ook de wil van de bevolking weer? Meestal is er geen opkomstplicht en is de opkomst lager dan bij verkiezingen. Vaak gaan ook vooral de NEEN-stemmers naar de stembus en referenda vormen fora voor linkse en rechtse populisten die "malcontenten" kunnen mobiliseren.  

Ten tweede gaan het vaak om erg complexe dossiers waarvan de gevolgen vaak moeilijk in te schatten zijn. Heeft de gewone man in de straat er enig idee van wat er in het EU-associatieverdrag met Oekraïne staat of in de Europese grondwet of wat de gevolgen zijn van een brexit? Of uit die enkel zijn of haar negatieve gevoel?

Zo is de stem van een klein land als Nederland binnen de EU tegenover Oekraïne niet bindend, was dat verdrag de inzet van een volksopstand en burgeroorlog in dat land en speelt een afwijzing ervan in de kaart van de Russische leider Vladimir Poetin. Moet de rest van de EU daar dan rekening mee houden? 

Referenda hebben dus hun beperkingen. Tegenstanders zeggen dat ze vooral geschikt zijn voor politici die zich laten drijven op de peilingen en gevoelens, terwijl echte leiders nu net leiderschap moeten tonen, ook al gaat dat soms tegen de meerderheid in. Moet bondskanselier Angela Merkel nu plots vluchtelingen buiten gooien omdat veel Duitsers denken dat ze het toch niet gaan "schaffen"? Over enkel dagen weten we of het referendum over de brexit al dan niet een goed idee was. Als het "Leave"-kamp het haalt, dan heeft premier David Cameron zwaar gegokt en zwaar verloren en kunnen de gevolgen voor Albion en voor Europa erg groot zijn.